私車公用隱患多：出了事故，責任怎麼界定？
公車改革後,公車私用的少了,私車公用的卻漸漸增多,由此帶來的安全隱患和法律風險不容忽視——
私車公用大意不得
王峰/漫畫
趙女士最近有些煩惱。自從換了工作單位,她新增了一項工作任務,每週需要固定地向其他單位取送材料,一周至少一次,多的時候一週三次。
趙女士原本在A市某區工商所上班,不久前,她被調到區工商局任職,分配在區行政服務中心工作。作為市場監管部門的一名新成員,一項取送材料的任務落在了她身上。
對於工作安排,趙女士稱,她並沒有怨言,只是像她這樣經常需要外出執行公務,卻常常遇到無車可用的情形時,心裡偶爾會有點小情緒。畢竟,開著自己的私家車外出辦公,車輛損耗、油費是一個方面,而作為一名駕齡不到一年的新司機,她很擔心經常開著自己的車外出辦公,會發生意外。
趙女士的煩惱只是公車改革大背景下的一個縮影,記者調查發現,趙女士的遭遇並非個例,而她擔心的事也確實在其他人身上發生過。如今,隨著公車改革工作在全國範圍內全面展開,公車私用的現象幾乎絕跡,但私車公用的現象卻在悄悄生長。
為什麼不用公車
2014年7月16日,《關於全面推進公務用車制度改革的指導意見》和《中央和國家機關公務用車制度改革方案》下發。按照新方案,取消一般公務用車,普通公務出行社會化,適度發放公務交通補貼。
“單位每月確實給我們發放了交通補貼,根據我的職務級別,每月能夠拿到650元。如果不用經常外出辦公,每月拿這些車補當然夠用。但我每次外出取送材料往返近40公里,一周為辦公事行駛的里程最少40公里,有時候一周加起來要跑100多公里。
為什麼不用公車?面對記者的疑惑,趙女士坦言,自從公車改革開始後,她所在的城市全面縮減了公車的數量,趙女士的單位自然也不例外,她告訴記者,按照比例,他們差不多是10個人配備一輛公車。作為基層執法部門,執法任務繁重,公車需求自然也大,公車經常都被開出去執法了,像她這樣取送材料需要用車,一般都無車可用。
因為手續繁瑣,在需要使用公車時,許多有車族與趙女士一樣,更願意開自己的車外出辦事。這種現象在部隊表現得尤為明顯,據媒體報導,某部官兵遇到因公用車時,不少有駕照的人會選擇開私家車外出。私車公用的現象在該部官兵日常工作中已成常態。統計顯示,該部有近60%的幹部有地方駕照,其中超過4成的人先後有過私車公用的經歷。而一些官兵對公車使用也頗有微詞:“公車雖然數量充足,但派遣程式較為繁瑣,有時碰上領導開會,只能‘乾瞪眼’。”
記者調查發現,不願意用公車,手續繁瑣是一個原因,更多時候是因為公車供不應求。王先生在某市水務局工作,全域共有30人,只有1輛公車。因為工作性質需要,王先生和同事經常需要外出勘察,尤其是在汛期,外出公幹的頻率就更高了。王先生告訴記者,一般來說,如果有兩三個人需要因公外出,可以申請使用公車。他們的申請用車程式並不繁瑣,去辦公室詢問有無車輛可用,辦個簡單的登記手續即可。但因為公車數量嚴重不足,王先生及其同事開自己的車外出辦公的頻率較高。
除了手續繁瑣和車輛供不應求,記者瞭解到,有人不願意用公車是基於這樣的私心:車改以後,為便於監督,有些地區的公車貼上了專門的標誌,為逃避監管,有人不願意使用公車。也有人因為想借辦公事的時機順便辦一些私事,開公車惹眼,因而更願意自己開車外出。
私用公車隱患多
記者調查發現,私車公用面臨不少安全隱患和法律風險。
有網友指出,私車公用安全沒有保障。與專職司機相比,普通的公務人員駕駛技術良莠不齊,車況也參差不齊。此外,私車公用的成本控制也沒有保障。一旦私車公用成為一種常態,如何補貼、補貼多少就成為一個新問題,如果處理不好,可能滋生新的貪腐問題。
也有網友認為,除了安全和成本控制方面的考慮,私車公用的頻率過高會消耗公務人員的精力,對其本職工作的完成將造成不利影響。
清華大學法學院教授程嘯也認為,在私車公用的情形下,普通公務人員的駕駛技術和風險控制能力與專職司機相比相對較弱,發生交通事故的概率相對來說也更高。這樣一來,一旦發生交通事故,駕駛人被認定構成工傷,或者在給第三人的人身及其財產造成損害時,用人單位會被認定承擔用人者責任的概率也就高了。
王先生就遇到過這樣的事。雖然王先生和其用人單位之間沒有因為責任承擔問題發生糾紛,但其用人單位最終還是對王先生進行了補償。一次,王先生開著自己的私家車外出公幹,在路上發生了剮蹭,修車花了300元。事情在局裡傳開了,領導於心不忍,最終允許王先生報銷這300元。
朱先生也曾因為私車公用發生過交通事故。不過,朱先生當時是作為同乘人搭乘同事的私家車外出辦公時發生了意外。
朱先生在雲南省蘭坪縣某鎮政府工作。2015年11月4日,朱先生搭乘同事何先生駕駛的越野車前往該鎮下屬的某村處理公務,途中車輛翻下山坡,駕駛人何先生及包括朱先生在內的4名乘車人均不同程度受傷。經蘭坪縣公安局交通警察大隊勘查認定,何先生被認定為負事故全部責任。事後,朱先生的腰椎及胸部分別被鑒定為八級傷殘和九級傷殘,花去醫療費若干。因向鎮政府要求賠償未果,朱先生將駕駛人何先生、鎮政府以及何先生車輛的投保公司訴至雲南省瀘州市法院,要求三被告共同賠償自己的各項損失共計55萬餘元。
在庭審中,駕駛人何先生答辯稱,自己有合格的機動車駕駛證件,不認為自己駕駛操作不當;事故當天他駕駛自己的車輛下鄉辦事,為方便村委會班子成員,才讓他們搭車,他當天是在執行公務,而單位私車公用的現象很普遍,這種情況單位還會報銷油費。他認為自己不應該承擔任何責任。
鎮政府則認為,政府既不是保險人,也不是侵權人,並非適格的被告,認為自己不應當承擔賠償責任。
保險公司則認為,其公司已經在投保人投保的範圍內賠付完畢,不應該再承擔任何賠償責任。
瀘州市法院經審理認為,用人單位的工作人員因執行工作任務造成他人損害的,由用人單位承擔侵權責任。本案中,何先生系鎮政府工作人員,事故發生當天系工作時間,事故發生地點是何先生任黨總支第一書記的村委會到該村松林七組之間,且何先生所在單位的領導也認可其當天是去履行公務,故何先生在履行公務過程中發生交通事故給朱先生造成的人身損害,應當由其用人單位鎮政府承擔侵權的民事賠償責任。法院最終判決鎮政府賠償朱先生各項費用11萬餘元。
出了事故,責任怎麼界定
朱先生的遭遇發生在私車公用的情形下,朱先生作為乘車人,遭受了損害,最終由駕駛人何先生的用人單位為朱先生的損失買單。當私車公用成為一種常態,由此引發的矛盾糾紛不斷增加,情況更加紛繁複雜,而因事故發生引起的賠償責任也成為一個不可回避的問題。
程嘯認為,所謂“私車公用”,其含義是指單位的工作人員雖然是在執行工作任務,但卻並非駕駛工作單位的車輛或由工作單位派車,而是自己駕駛個人的車輛執行工作任務。
程嘯進一步分析指出,在私車公用發生交通事故時,從交通事故侵害的物件來看,可能是給駕駛人自身及其財產造成了損害,也可能是給他人及其財產造成了損害。如果給自己的人身帶來損害,涉及到是否構成工傷的問題。如果構成工傷,可以獲得工傷保險賠償,倘若該損害是因為第三人的侵權行為造成的,除獲得工傷保險賠償之外,還可以要求第三人承擔侵權責任。如果私車公用時給他人及其財產造成了損害,則涉及到侵權責任法第34條第1款規定的用人單位責任的問題,也叫雇主責任。那麼,到底是由駕駛人自己承擔責任還是用人單位承擔責任?“我認為無論工作人員是給自己造成損害還是給他人造成損害,判斷最終應該由誰承擔賠償責任的關鍵不在於是不是‘私車公用’,而在工作人員的行為是否屬於執行工作任務的行為。至於工作人員所駕駛的車輛究竟是個人的還是單位的,只是判斷是否屬於執行工作任務行為的一個參考因素。”程嘯告訴記者。
程嘯還指出,在公車改革的背景下,很多單位都取消了公車,給公務人員發放交通補貼,在執行工作任務時,是搭乘公共交通工具還是自己開車,是將交通補貼用於公共交通還是購買汽油,這是可以自由選擇的。只要單位沒有明確指示應該採取的交通方式,即便是自己駕駛私人車輛,完成單位交代的任務,在這個過程中,開車撞傷了別人,那麼按照侵權責任法第34條的規定,也應該由用人單位承擔責任;而給自己造成損害的,按照工傷保險條例,應該構成工傷。但是,在這個過程中,如果駕車人存在故意或者重大過失,如醉酒駕車、闖紅燈等違法行為,給他人造成損害的,那麼在這種情況下開車的人則可能要和用人單位承擔連帶責任,而用人單位承擔責任以後,可以向其本人追償。
記者發現,關於私車公用的安全隱患及法律風險,用人單位並非沒有察覺。據瞭解,有些單位為應對這種安全隱患與法律風險,要求其工作人員與用人單位簽訂免責協定:一旦私車公用時發生交通事故,責任全部由工作人員自身承擔。這種免責協議的法律效力如何?
中國人民大學法學院教授張新寶認為,只要協議沒有損害他人的利益,就應該有效。他進一步指出,在通常情況下,私車公用的車主是私人,其按法律規定購買了保險,在沒有約定時,發生交通事故,應該由其承擔責任;在有約定時,仍然可以約定由其承擔責任,但在作出相反約定時,也可約定由用人單位承擔責任。
程嘯則認為,在工作人員私車公用給第三人造成損害時,這種免責協議只在內部有效,對受害的第三人是沒有法律拘束力的。他解釋說,作為第三人,在遭受損害時,完全可以選擇將工作人員及其用人單位列為被告,但從內部效力而言,在用人單位承擔侵權責任以後,可以依據約定向其工作人員追償。此外,程嘯指出,如果事故造成工作人員自身損害,這種協議也是無效的。用人單位同樣無法免責,因為免除工傷責任的條款是無效的。
如何規範用車
面對私車公用帶來的諸多問題,該怎麼辦?
“根據現有的法律規定,私車公用的行為並沒有得到法律、行政法規及規章的認可,這並不是一種正常的用車情況。”在接受記者採訪時,張新寶直言。他進一步指出,我國從2014年開始公車改革,取消了一般公務行為用車,以交通補貼的形式發放公務出行的費用,至於這些費用是用於自己開車加油還是用於打車、坐地鐵、乘公交,在所不問。他強調,現在並沒有一個機制規定“自己買了車,公家幫忙養著,出了事公家幫忙擔著”。根據現有的法律規定,在私車公用發生交通事故,確定責任承擔時,仍以侵權責任法為依據。
對於私車公用行為,張新寶的態度很明確,他始終強調,私車公用沒有法律依據。他進一步指出,“如今的時代,社會化出行方式這麼多,憑什麼要用職工的私家車去公幹呢?這不是值得鼓勵的事,也沒有正當的理由。對於私車公用的各種情形,是給車主油錢還是不給油錢,這些都說不清楚,把公務利益和單位個人利益攪在一起是不正常的。嚴格來說,這種事情就不應該發生。在處理公務時,單位有通勤車就用通勤車,沒有通勤車就採取社會化的交通方式,這才是正確的處理辦法。”
對此,程嘯則認為,公車改革的方向是對的,因為以前公車被濫用了。公車改革並不意味著徹底取消公車,因為有些公車還是很有必要——用公車可以表明身份,有利於執行公務,也便於群眾監督。以警車為例,在執行公務時可以開警笛、走應急車道,對公檢法機關而言,去看守所提人等公務行為也必須用到公車。
至於有的地方試點私車公用,程嘯認為,即便這樣,公車改革大背景下的規定也必須遵守。“在用車方面,在必要的條件下必須用公車,尤其是很多執法行為是不能開私車的,開私車反而違反規定。對於一些比較頻繁但又不是執法行為的公務出行,單位可以選擇讓工作人員開私車,或購買一些公共服務。每個單位的用車需求不同,要根據不同單位的情況、採取不同的辦法。”
而作為一名基層公務員,趙女士認為,車改的方向值得肯定,但在交通補助的發放方面,應該考慮因地制宜,尤其是對於一些偏遠的城郊地區,公共交通並不發達,有時候為了辦事效率,不得不開著自己的私家車外出辦公,這樣的情形多了,有時候難免需要自掏腰包補貼油錢,還要面對各種風險。“與車改之前相比,我們的交通補貼有所下降,但實際情況是,作為基層執法部門,我們的執法任務更重,交通出行的需求也更大了。”而對於現有的申請使用公車時面臨的繁雜手續,趙女士也希望能夠加以簡化。
私車公用的現象在該部官兵日常工作中已成常態。統計顯示,該部有近60%的幹部有地方駕照,其中超過4成的人先後有過私車公用的經歷。而一些官兵對公車使用也頗有微詞:“公車雖然數量充足,但派遣程式較為繁瑣,有時碰上領導開會,只能‘乾瞪眼’。”記者調查發現,不願意用公車,手續繁瑣是一個原因,更多時候是因為公車供不應求。王先生在某市水務局工作,全域共有30人,只有1輛公車。因為工作性質需要,王先生和同事經常需要外出勘察,尤其是在汛期,外出公幹的頻率就更高了。王先生告訴記者,一般來說,如果有兩三個人需要因公外出,可以申請使用公車。他們的申請用車程式並不繁瑣,去辦公室詢問有無車輛可用,辦個簡單的登記手續即可。但因為公車數量嚴重不足,王先生及其同事開自己的車外出辦公的頻率較高。
除了手續繁瑣和車輛供不應求,記者瞭解到,有人不願意用公車是基於這樣的私心:車改以後,為便於監督,有些地區的公車貼上了專門的標誌,為逃避監管,有人不願意使用公車。也有人因為想借辦公事的時機順便辦一些私事,開公車惹眼,因而更願意自己開車外出。
私用公車隱患多
記者調查發現,私車公用面臨不少安全隱患和法律風險。
有網友指出,私車公用安全沒有保障。與專職司機相比,普通的公務人員駕駛技術良莠不齊,車況也參差不齊。此外,私車公用的成本控制也沒有保障。一旦私車公用成為一種常態,如何補貼、補貼多少就成為一個新問題,如果處理不好,可能滋生新的貪腐問題。
也有網友認為,除了安全和成本控制方面的考慮,私車公用的頻率過高會消耗公務人員的精力,對其本職工作的完成將造成不利影響。
清華大學法學院教授程嘯也認為,在私車公用的情形下,普通公務人員的駕駛技術和風險控制能力與專職司機相比相對較弱,發生交通事故的概率相對來說也更高。這樣一來,一旦發生交通事故,駕駛人被認定構成工傷,或者在給第三人的人身及其財產造成損害時,用人單位會被認定承擔用人者責任的概率也就高了。
王先生就遇到過這樣的事。雖然王先生和其用人單位之間沒有因為責任承擔問題發生糾紛,但其用人單位最終還是對王先生進行了補償。一次,王先生開著自己的私家車外出公幹,在路上發生了剮蹭,修車花了300元。事情在局裡傳開了,領導於心不忍,最終允許王先生報銷這300元。
朱先生也曾因為私車公用發生過交通事故。不過,朱先生當時是作為同乘人搭乘同事的私家車外出辦公時發生了意外。
朱先生在雲南省蘭坪縣某鎮政府工作。2015年11月4日,朱先生搭乘同事何先生駕駛的越野車前往該鎮下屬的某村處理公務,途中車輛翻下山坡,駕駛人何先生及包括朱先生在內的4名乘車人均不同程度受傷。經蘭坪縣公安局交通警察大隊勘查認定,何先生被認定為負事故全部責任。事後,朱先生的腰椎及胸部分別被鑒定為八級傷殘和九級傷殘,花去醫療費若干。因向鎮政府要求賠償未果,朱先生將駕駛人何先生、鎮政府以及何先生車輛的投保公司訴至雲南省瀘州市法院,要求三被告共同賠償自己的各項損失共計55萬餘元。
在庭審中,駕駛人何先生答辯稱,自己有合格的機動車駕駛證件,不認為自己駕駛操作不當;事故當天他駕駛自己的車輛下鄉辦事,為方便村委會班子成員,才讓他們搭車,他當天是在執行公務,而單位私車公用的現象很普遍,這種情況單位還會報銷油費。他認為自己不應該承擔任何責任。
鎮政府則認為,政府既不是保險人,也不是侵權人,並非適格的被告,認為自己不應當承擔賠償責任。
保險公司則認為,其公司已經在投保人投保的範圍內賠付完畢,不應該再承擔任何賠償責任。
瀘州市法院經審理認為,用人單位的工作人員因執行工作任務造成他人損害的,由用人單位承擔侵權責任。本案中,何先生系鎮政府工作人員,事故發生當天系工作時間,事故發生地點是何先生任黨總支第一書記的村委會到該村松林七組之間,且何先生所在單位的領導也認可其當天是去履行公務,故何先生在履行公務過程中發生交通事故給朱先生造成的人身損害,應當由其用人單位鎮政府承擔侵權的民事賠償責任。法院最終判決鎮政府賠償朱先生各項費用11萬餘元。
出了事故,責任怎麼界定
朱先生的遭遇發生在私車公用的情形下,朱先生作為乘車人,遭受了損害,最終由駕駛人何先生的用人單位為朱先生的損失買單。當私車公用成為一種常態,由此引發的矛盾糾紛不斷增加,情況更加紛繁複雜,而因事故發生引起的賠償責任也成為一個不可回避的問題。
程嘯認為,所謂“私車公用”,其含義是指單位的工作人員雖然是在執行工作任務,但卻並非駕駛工作單位的車輛或由工作單位派車,而是自己駕駛個人的車輛執行工作任務。
程嘯進一步分析指出,在私車公用發生交通事故時,從交通事故侵害的物件來看,可能是給駕駛人自身及其財產造成了損害,也可能是給他人及其財產造成了損害。如果給自己的人身帶來損害,涉及到是否構成工傷的問題。如果構成工傷,可以獲得工傷保險賠償,倘若該損害是因為第三人的侵權行為造成的,除獲得工傷保險賠償之外,還可以要求第三人承擔侵權責任。如果私車公用時給他人及其財產造成了損害,則涉及到侵權責任法第34條第1款規定的用人單位責任的問題,也叫雇主責任。那麼,到底是由駕駛人自己承擔責任還是用人單位承擔責任?“我認為無論工作人員是給自己造成損害還是給他人造成損害,判斷最終應該由誰承擔賠償責任的關鍵不在於是不是‘私車公用’,而在工作人員的行為是否屬於執行工作任務的行為。至於工作人員所駕駛的車輛究竟是個人的還是單位的,只是判斷是否屬於執行工作任務行為的一個參考因素。”程嘯告訴記者。
程嘯還指出,在公車改革的背景下,很多單位都取消了公車,給公務人員發放交通補貼,在執行工作任務時,是搭乘公共交通工具還是自己開車,是將交通補貼用於公共交通還是購買汽油,這是可以自由選擇的。只要單位沒有明確指示應該採取的交通方式,即便是自己駕駛私人車輛,完成單位交代的任務,在這個過程中,開車撞傷了別人,那麼按照侵權責任法第34條的規定,也應該由用人單位承擔責任;而給自己造成損害的,按照工傷保險條例,應該構成工傷。但是,在這個過程中,如果駕車人存在故意或者重大過失,如醉酒駕車、闖紅燈等違法行為,給他人造成損害的,那麼在這種情況下開車的人則可能要和用人單位承擔連帶責任,而用人單位承擔責任以後,可以向其本人追償。
記者發現,關於私車公用的安全隱患及法律風險,用人單位並非沒有察覺。據瞭解,有些單位為應對這種安全隱患與法律風險,要求其工作人員與用人單位簽訂免責協定:一旦私車公用時發生交通事故,責任全部由工作人員自身承擔。這種免責協議的法律效力如何?
中國人民大學法學院教授張新寶認為,只要協議沒有損害他人的利益,就應該有效。他進一步指出,在通常情況下,私車公用的車主是私人,其按法律規定購買了保險,在沒有約定時,發生交通事故,應該由其承擔責任;在有約定時,仍然可以約定由其承擔責任,但在作出相反約定時,也可約定由用人單位承擔責任。
程嘯則認為,在工作人員私車公用給第三人造成損害時,這種免責協議只在內部有效,對受害的第三人是沒有法律拘束力的。他解釋說,作為第三人,在遭受損害時,完全可以選擇將工作人員及其用人單位列為被告,但從內部效力而言,在用人單位承擔侵權責任以後,可以依據約定向其工作人員追償。此外,程嘯指出,如果事故造成工作人員自身損害,這種協議也是無效的。用人單位同樣無法免責,因為免除工傷責任的條款是無效的。
如何規範用車
面對私車公用帶來的諸多問題,該怎麼辦?
“根據現有的法律規定,私車公用的行為並沒有得到法律、行政法規及規章的認可,這並不是一種正常的用車情況。”在接受記者採訪時,張新寶直言。他進一步指出,我國從2014年開始公車改革,取消了一般公務行為用車,以交通補貼的形式發放公務出行的費用,至於這些費用是用於自己開車加油還是用於打車、坐地鐵、乘公交,在所不問。他強調,現在並沒有一個機制規定“自己買了車,公家幫忙養著,出了事公家幫忙擔著”。根據現有的法律規定,在私車公用發生交通事故,確定責任承擔時,仍以侵權責任法為依據。
對於私車公用行為,張新寶的態度很明確,他始終強調,私車公用沒有法律依據。他進一步指出,“如今的時代,社會化出行方式這麼多,憑什麼要用職工的私家車去公幹呢?這不是值得鼓勵的事,也沒有正當的理由。對於私車公用的各種情形,是給車主油錢還是不給油錢,這些都說不清楚,把公務利益和單位個人利益攪在一起是不正常的。嚴格來說,這種事情就不應該發生。在處理公務時,單位有通勤車就用通勤車,沒有通勤車就採取社會化的交通方式,這才是正確的處理辦法。”
對此,程嘯則認為,公車改革的方向是對的,因為以前公車被濫用了。公車改革並不意味著徹底取消公車,因為有些公車還是很有必要——用公車可以表明身份,有利於執行公務,也便於群眾監督。以警車為例,在執行公務時可以開警笛、走應急車道,對公檢法機關而言,去看守所提人等公務行為也必須用到公車。
至於有的地方試點私車公用,程嘯認為,即便這樣,公車改革大背景下的規定也必須遵守。“在用車方面,在必要的條件下必須用公車,尤其是很多執法行為是不能開私車的,開私車反而違反規定。對於一些比較頻繁但又不是執法行為的公務出行,單位可以選擇讓工作人員開私車,或購買一些公共服務。每個單位的用車需求不同,要根據不同單位的情況、採取不同的辦法。”
而作為一名基層公務員,趙女士認為,車改的方向值得肯定,但在交通補助的發放方面,應該考慮因地制宜,尤其是對於一些偏遠的城郊地區,公共交通並不發達,有時候為了辦事效率,不得不開著自己的私家車外出辦公,這樣的情形多了,有時候難免需要自掏腰包補貼油錢,還要面對各種風險。“與車改之前相比,我們的交通補貼有所下降,但實際情況是,作為基層執法部門,我們的執法任務更重,交通出行的需求也更大了。”而對於現有的申請使用公車時面臨的繁雜手續,趙女士也希望能夠加以簡化。