作者：牛新春， 中國現代國際關係研究院中東研究所所長、研究員
隨著特朗普就任美國總統， 奧巴馬時代謝幕。 如何評價奧巴馬八年的執政， 並不是一件容易的事兒。 但就其中東政策而言， 國際觀察家、美國外交精英普遍認為奧巴馬偏軟、偏弱、偏謹慎。 但也有觀點認為， 奧巴馬的中東政策與其個人因素有重大關係， 並不代表美國主流社會的選擇。 那麼， 奧巴馬的中東政策究竟是怎樣的一個政策？是一種長遠的戰略趨勢還是暫時的戰術選擇？會被特朗普繼承嗎？
不能輕易斷言美國對中東的投入減少了
近年來， 美國從伊拉克撤軍， 對中東能源依賴下降， 與伊朗達成核協議， 戰略重心轉向亞洲， 讓國際社會特別是阿拉伯國家產生一種印象：美國在中東實施戰略收縮， 投入和影響力下降。 但如果從美國在中東的軍事、經濟和政治存在來看， 事實似乎並非如此。
首先是軍事存在。 美國在中東大規模駐軍的歷史並不長。 1958年美國首次在巴林部署一支小規模、僅具象徵意義的海軍艦隊。 1958年伊拉克革命後， 為防止共產主義革命擴散到黎巴嫩， 美國派出14000名軍人赴黎巴嫩， 但沒有參與任何戰鬥行動， 隨後撤回。 1979年伊朗伊斯蘭革命、蘇聯入侵阿富汗後， 美國總統卡特提出“卡特主義”， 表明美國將不惜使用軍事手段保衛海灣安全。
根據美國國防部2012年1月發表的《維護美國全球領導地位：21世紀的國防重點》， 美國全球戰略收縮的重點是歐洲， 亞太和中東仍然是軍事戰略的重點——亞太地區要“增加”機構和軍事存在， 中東地區則要“保持”軍事存在和能力。 美國戰略“收縮派”的激進代表、麻省理工大學政治學教授波森主張縮減美國80%的海外軍事存在， 立刻撤出在歐洲的全部駐軍， 未來逐漸撤出在亞洲的全部駐軍， 但是他仍然認為確保中東地區不被一個排他性力量主導才符合美國利益，
其次是經濟存在， 主要體現在援助、貿易和投資領域。 從援助角度看， 美國近年來在中東的投入在增加。 2016財年奧巴馬政府申請的預算中， 針對中東特定國家的雙邊援助（不包括人道主義援助、多邊援助）為71.4億美元， 占國務院全部預算的13%；按地區劃分， 中東占美國全部對外援助的35%， 而80%的對中東援助流向了以色列、埃及、約旦、巴勒斯坦。 與直覺相反的是， 2011年中東動盪以來， 美國對中東的出口、投資並未受到大的影響， 反而連年增長。 2011至2015年， 美國對中東出口從824億美元增長到1011億美元，
第三是政治存在。 美國在中東的政治投入難以準確量化， 但是希拉蕊·克林頓在擔任國務卿期間， 曾訪問中東十次；克裡自2013年上任至2016年8月期間， 共出訪101次， 其中出訪中東39次（這還不包括往返於歐洲專門討論中東問題）。 2013至2014年， 克裡頻繁往返中東， 主要著力點是巴以和談；此後， 他奔波於中東、歐洲， 主要關注點是敘利亞問題。 前者涉及美國長期利益， 後者是緊迫的熱點問題。
可見， 過去五年美國在中東的軍事、經濟存在穩中有升， 政治投入大幅上升。 因此， 不能輕易斷言美國對中東石油的依賴下降就直接導致其對中東的投入減少， 甚至撤出在中東的政治、經濟和軍事存在，至少到目前為止還沒有看到這樣的現象。
空中干預，一種更為現實的選擇
但是，過去五年美國的中東政策確實發生了改變。
縱觀歷史，美國曾長期在中東實施離岸平衡政策。在四次中東戰爭以及兩伊戰爭中，美國的軍事參與要麼沒有，要麼是間接的，要麼是小規模的。在1991年海灣戰爭中，美國出動了53萬大軍，但未入侵伊拉克，就是為了保持伊朗與伊拉克之間的平衡。然而，從克林頓政府開始，美國的中東政策變為“雙遏制”（同時遏制伊朗和伊拉克），平衡政策開始失效。2003年美國發動伊拉克戰爭推翻薩達姆政權，平衡完全被打破。可以說，1991年前，離岸平衡是美國中東政策的主旋律；1991至2011年，大規模直接介入是美國中東政策的主軸；2011年後，“阿拉伯之春”席捲中東多國，美國的中東政策也進入新階段，即介於離岸平衡與大規模直接介入的“空中干預”時代。
從全球戰略視角看，從冷戰結束到2007年前後，美國國內處於戰略樂觀狀態，彼時美國不僅是全球唯一超級大國，而且經濟持續穩定增長，在兩場戰爭中推翻阿富汗塔利班和伊拉克薩達姆政權。然而，美國隨即深陷戰爭泥潭，遭遇堪稱越戰以來最大的戰略挫折。在經濟上，始於2007年的金融危機嚴重打擊美國自信心，讓1980年以來風生水起的新自由主義幾近破產；在政治上，極化加劇，民粹主義盛行，公眾對政治的信任度創歷史新低。從此，美國進入戰略焦慮期。奧巴馬被認為是繼艾森豪、尼克森之後第三位實施“戰略收縮”的總統。可以看出，美國全球戰略的進退節奏與中東政策的調整步調大體一致。特朗普時代雖然剛剛開啟，但是分析人士普遍認為戰略收縮、謹慎介入已經成為其全球戰略的主要構成部分。
從地區視角來看，四次中東戰爭、兩伊戰爭、海灣戰爭、伊拉克戰爭，都是國家之間的戰爭，外部力量通過結盟、售武等手段很容易介入和控制。而2011年以來的政治動盪主要是內生性的，是國內的階級、教俗、政治、族群鬥爭，外部力量的軍事干預效果大打折扣。蘭德公司曾對美國全球軍事存在和軍事條約的效果進行評估：美國海外軍事人員每增加一倍，全球貿易增長10%，軍事條約每增加一倍，全球貿易增長50%，但是海外軍事存在對國內衝突沒有明顯影響。
理論上，美國與伊朗和解，讓波斯人、猶太人、阿拉伯人、突厥人逐漸恢復自身的權力平衡體系，美國作為離岸平衡手發揮相對超然的作用，最符合美國利益。但是現實中，美國與伊朗政治和解的可能性很小。一方面，離岸已經難以達到平衡的效果。當前中東地區力量之間嚴重失衡，在阿以關係中，以色列一家獨大，阿拉伯國家早已沒有能力、意願平衡以色列。在什葉派與遜尼派對抗中，埃及、敘利亞、伊拉克等傳統阿拉伯國家三大“旗手”相繼隕落，伊朗則強勢崛起。沙特似乎有意成為遜尼派新領袖，但是其軍事實力、政治文化影響力不足，很難單獨對抗伊朗。另一方面，權力平衡是一種理性的政治遊戲，是一個權力博弈、交易和妥協的過程，可以有效應用於主權國家或者理性行為體之間。但是當前，非理性的非國家行為體對中東政治的影響超過了以往任何時候。例如，目前美國在中東面臨的最大威脅是“伊斯蘭國”，但是沒有人認為“伊斯蘭國”能用權力平衡方式解決。
於是，在大規模干預政策已經失敗、又無法有效進行離岸平衡的情況下，空中干預便成為一種現實的選擇。過去五年，在利比亞戰爭、敘利亞戰爭、反恐戰爭中，美國無一例外地使用了空中干預手段，既沒有袖手旁觀，也拒絕大規模地面捲入。空中干預的基本模式是：無人機、轟炸機、導彈從空中打擊目標，配合以少量地面特種部隊行動，支持當地的武裝力量，實現有限目標。近年來，美國的軍隊結構也在向有利於空中干預的方向轉變。比如，美國陸軍從伊拉克戰爭時期的56.6萬人，預計將下降到2018年的45萬人；美國特戰司令部人員則從2001年的3.3萬人擴張到現在的7萬人，目前在全球150個國家執行任務。
只是最突出的一個特徵和符號，並非全部
當然，空中干預只是美國中東政策最突出的一個特徵和符號，並非全部，甚至不是最基礎、最重要的組成部分。綜合性的美國中東政策還包括軍事威懾、盟國關係、外交調停三大部分。其一，美國在中東的軍事存在仍然是其維護中東利益的重要保障。在中東維持強大的陸、海、空軍存在，同時保證歐洲的軍事存在能在危機爆發時快速支援中東，這是美國中東政策的基石。美國國內普遍認為，伊朗核協議能夠達成、敘利亞政府能夠放棄生化武器，表面上是談判的結果，背後是軍事威懾的效果。其二，過去五年的中東動盪、地區權力結構變化，沒有導致美國盟友體系的實質性變化，相反美國比以往更加依賴盟國的協助。為了減輕自己的負擔和責任，美國近年來加大聯合軍事演習、軍售力度，幫助盟國建立更強大的國防力量。僅在2015年，美國中央司令部在中東就執行了45次多邊、雙邊聯合軍事演習，提升協同作戰能力。2011至2015年，美國對外軍售（按實際交付計算）比上一個五年增加27%，其中中東占美國軍售的41%，沙特（9.7%）、阿聯酋（9.1%）、土耳其（6.6%）是前三大買家。其三，美國在中東的外交力度空前加強。在軍事和政治干預力度、規模下降的同時，美國更加倚重外交手段。美國近年來在巴以和談、敘利亞問題上投入了龐大的外交資源，正是中東政策轉型的體現。
不過，空中干預政策意味著美國在中東大規模進行軍事干預的時代結束。美國的中東政策充滿諸多不確定性，但不再進行大規模地面干預可能是其中最確定的事情，在美國各黨、各派之間幾乎沒有不同觀點。同時，美國在中東大規模推動民主化的時代也結束了。2006年後，美國曾經熱情支持過巴勒斯坦、埃及、突尼斯、利比亞、伊拉克、葉門的民主選擇，但除突尼斯之外幾乎全是災難性結果。在此情況下，美國國內推動中東民主化的熱情大大下降。2013年9月奧巴馬界定美國在中東的核心利益時，刻意將民主化排除在外。2013年埃及政權更迭後，美國雖然指責新政府採取“非民主”方式上臺，但還是恢復了對埃及的援助。美國及時調整對埃及的援助重點，從民主化改革轉向教育、技術和企業精神的提升，也不再推動沙特、阿曼、卡達、阿聯酋的民主化和政府透明進程。作為一種意識形態，美國永遠不可能放棄輸出民主的努力，但是民主化在其中東政策中的重要性、緊迫性大大下降了。
必須付出的代價
對於空中干預政策，奧巴馬有一個非常精闢的說明：（中東的）這些事件或者對美國沒有形成直接威脅，或者美國沒有對其發揮重要影響的有效工具，因此美國不能雙腳都跳進去。可見，空中干預是一種有限介入政策——一隻腳在裡面，一隻腳在外面。空中干預政策既是奧巴馬本人性格的折射，也深深地紮根於美國、中東各自的戰略環境中，可以說是一種相對成型的中東戰略，未來可能會出現微調，但轉折的可能性不大。
特朗普可能改變空襲敘利亞的時間和力度，可能改變對待盟國的態度，但是不可能重新回到大規模軍事干預時代，也難以再度實施離岸平衡政策。在全球戰略層次上，特朗普及其團隊特別強調“美國第一”，主張“戰略收縮”甚至“孤立主義”。儘管現在還難以預測特朗普“戰略收縮”的程度，但是可以預計奧巴馬時代的“戰略收縮”態勢不會逆轉。在地區層次上，與特朗普的其他“大膽”言論相比，其中東政策論述卻中規中矩，主要包括：加大空襲“伊斯蘭國”、推動阿拉伯盟國承擔更大責任、建立安全區、與俄羅斯合作，所有這些言論均未超出空中干預的範疇。在美國國內，空中干預政策有相當廣泛的共識，前段時間美國布魯金斯學會、大西洋理事會、美國進步中心分別撰寫了中東政策報告，均主張加大干預力度，但是都沒有突破空中干預的模式。
空中干預雖然可以最大限度減少美國的風險和成本，但卻把風險和代價留在了地面。而且空中干預政策產生了一些並不為美國所樂見的影響，比如，埃及、土耳其、以色列、沙特等盟友紛紛與美國拉開距離，或者自謀出路，或者轉向他國尋求幫助。比如，沙特自己出兵干預巴林局勢，自主調停葉門危機，自己“組團”空襲葉門（這又何嘗不是與美國的空中干預政策如出一轍）。過去幾年，美國的中東盟友均加大從俄羅斯、歐洲國家採購武器的力度，以減少對美國的過度依賴。伊朗、俄羅斯在中東的影響達到冷戰結束以來的最高點，美國一家獨大的局面正在變化。這些是美國實行空中干預政策必須付出的代價。
（本文發表於《世界知識》雜誌2017年第4期）
（責編：shuzi）
甚至撤出在中東的政治、經濟和軍事存在，至少到目前為止還沒有看到這樣的現象。空中干預，一種更為現實的選擇
但是，過去五年美國的中東政策確實發生了改變。
縱觀歷史，美國曾長期在中東實施離岸平衡政策。在四次中東戰爭以及兩伊戰爭中，美國的軍事參與要麼沒有，要麼是間接的，要麼是小規模的。在1991年海灣戰爭中，美國出動了53萬大軍，但未入侵伊拉克，就是為了保持伊朗與伊拉克之間的平衡。然而，從克林頓政府開始，美國的中東政策變為“雙遏制”（同時遏制伊朗和伊拉克），平衡政策開始失效。2003年美國發動伊拉克戰爭推翻薩達姆政權，平衡完全被打破。可以說，1991年前，離岸平衡是美國中東政策的主旋律；1991至2011年，大規模直接介入是美國中東政策的主軸；2011年後，“阿拉伯之春”席捲中東多國，美國的中東政策也進入新階段，即介於離岸平衡與大規模直接介入的“空中干預”時代。
從全球戰略視角看，從冷戰結束到2007年前後，美國國內處於戰略樂觀狀態，彼時美國不僅是全球唯一超級大國，而且經濟持續穩定增長，在兩場戰爭中推翻阿富汗塔利班和伊拉克薩達姆政權。然而，美國隨即深陷戰爭泥潭，遭遇堪稱越戰以來最大的戰略挫折。在經濟上，始於2007年的金融危機嚴重打擊美國自信心，讓1980年以來風生水起的新自由主義幾近破產；在政治上，極化加劇，民粹主義盛行，公眾對政治的信任度創歷史新低。從此，美國進入戰略焦慮期。奧巴馬被認為是繼艾森豪、尼克森之後第三位實施“戰略收縮”的總統。可以看出，美國全球戰略的進退節奏與中東政策的調整步調大體一致。特朗普時代雖然剛剛開啟，但是分析人士普遍認為戰略收縮、謹慎介入已經成為其全球戰略的主要構成部分。
從地區視角來看，四次中東戰爭、兩伊戰爭、海灣戰爭、伊拉克戰爭，都是國家之間的戰爭，外部力量通過結盟、售武等手段很容易介入和控制。而2011年以來的政治動盪主要是內生性的，是國內的階級、教俗、政治、族群鬥爭，外部力量的軍事干預效果大打折扣。蘭德公司曾對美國全球軍事存在和軍事條約的效果進行評估：美國海外軍事人員每增加一倍，全球貿易增長10%，軍事條約每增加一倍，全球貿易增長50%，但是海外軍事存在對國內衝突沒有明顯影響。
理論上，美國與伊朗和解，讓波斯人、猶太人、阿拉伯人、突厥人逐漸恢復自身的權力平衡體系，美國作為離岸平衡手發揮相對超然的作用，最符合美國利益。但是現實中，美國與伊朗政治和解的可能性很小。一方面，離岸已經難以達到平衡的效果。當前中東地區力量之間嚴重失衡，在阿以關係中，以色列一家獨大，阿拉伯國家早已沒有能力、意願平衡以色列。在什葉派與遜尼派對抗中，埃及、敘利亞、伊拉克等傳統阿拉伯國家三大“旗手”相繼隕落，伊朗則強勢崛起。沙特似乎有意成為遜尼派新領袖，但是其軍事實力、政治文化影響力不足，很難單獨對抗伊朗。另一方面，權力平衡是一種理性的政治遊戲，是一個權力博弈、交易和妥協的過程，可以有效應用於主權國家或者理性行為體之間。但是當前，非理性的非國家行為體對中東政治的影響超過了以往任何時候。例如，目前美國在中東面臨的最大威脅是“伊斯蘭國”，但是沒有人認為“伊斯蘭國”能用權力平衡方式解決。
於是，在大規模干預政策已經失敗、又無法有效進行離岸平衡的情況下，空中干預便成為一種現實的選擇。過去五年，在利比亞戰爭、敘利亞戰爭、反恐戰爭中，美國無一例外地使用了空中干預手段，既沒有袖手旁觀，也拒絕大規模地面捲入。空中干預的基本模式是：無人機、轟炸機、導彈從空中打擊目標，配合以少量地面特種部隊行動，支持當地的武裝力量，實現有限目標。近年來，美國的軍隊結構也在向有利於空中干預的方向轉變。比如，美國陸軍從伊拉克戰爭時期的56.6萬人，預計將下降到2018年的45萬人；美國特戰司令部人員則從2001年的3.3萬人擴張到現在的7萬人，目前在全球150個國家執行任務。
只是最突出的一個特徵和符號，並非全部
當然，空中干預只是美國中東政策最突出的一個特徵和符號，並非全部，甚至不是最基礎、最重要的組成部分。綜合性的美國中東政策還包括軍事威懾、盟國關係、外交調停三大部分。其一，美國在中東的軍事存在仍然是其維護中東利益的重要保障。在中東維持強大的陸、海、空軍存在，同時保證歐洲的軍事存在能在危機爆發時快速支援中東，這是美國中東政策的基石。美國國內普遍認為，伊朗核協議能夠達成、敘利亞政府能夠放棄生化武器，表面上是談判的結果，背後是軍事威懾的效果。其二，過去五年的中東動盪、地區權力結構變化，沒有導致美國盟友體系的實質性變化，相反美國比以往更加依賴盟國的協助。為了減輕自己的負擔和責任，美國近年來加大聯合軍事演習、軍售力度，幫助盟國建立更強大的國防力量。僅在2015年，美國中央司令部在中東就執行了45次多邊、雙邊聯合軍事演習，提升協同作戰能力。2011至2015年，美國對外軍售（按實際交付計算）比上一個五年增加27%，其中中東占美國軍售的41%，沙特（9.7%）、阿聯酋（9.1%）、土耳其（6.6%）是前三大買家。其三，美國在中東的外交力度空前加強。在軍事和政治干預力度、規模下降的同時，美國更加倚重外交手段。美國近年來在巴以和談、敘利亞問題上投入了龐大的外交資源，正是中東政策轉型的體現。
不過，空中干預政策意味著美國在中東大規模進行軍事干預的時代結束。美國的中東政策充滿諸多不確定性，但不再進行大規模地面干預可能是其中最確定的事情，在美國各黨、各派之間幾乎沒有不同觀點。同時，美國在中東大規模推動民主化的時代也結束了。2006年後，美國曾經熱情支持過巴勒斯坦、埃及、突尼斯、利比亞、伊拉克、葉門的民主選擇，但除突尼斯之外幾乎全是災難性結果。在此情況下，美國國內推動中東民主化的熱情大大下降。2013年9月奧巴馬界定美國在中東的核心利益時，刻意將民主化排除在外。2013年埃及政權更迭後，美國雖然指責新政府採取“非民主”方式上臺，但還是恢復了對埃及的援助。美國及時調整對埃及的援助重點，從民主化改革轉向教育、技術和企業精神的提升，也不再推動沙特、阿曼、卡達、阿聯酋的民主化和政府透明進程。作為一種意識形態，美國永遠不可能放棄輸出民主的努力，但是民主化在其中東政策中的重要性、緊迫性大大下降了。
必須付出的代價
對於空中干預政策，奧巴馬有一個非常精闢的說明：（中東的）這些事件或者對美國沒有形成直接威脅，或者美國沒有對其發揮重要影響的有效工具，因此美國不能雙腳都跳進去。可見，空中干預是一種有限介入政策——一隻腳在裡面，一隻腳在外面。空中干預政策既是奧巴馬本人性格的折射，也深深地紮根於美國、中東各自的戰略環境中，可以說是一種相對成型的中東戰略，未來可能會出現微調，但轉折的可能性不大。
特朗普可能改變空襲敘利亞的時間和力度，可能改變對待盟國的態度，但是不可能重新回到大規模軍事干預時代，也難以再度實施離岸平衡政策。在全球戰略層次上，特朗普及其團隊特別強調“美國第一”，主張“戰略收縮”甚至“孤立主義”。儘管現在還難以預測特朗普“戰略收縮”的程度，但是可以預計奧巴馬時代的“戰略收縮”態勢不會逆轉。在地區層次上，與特朗普的其他“大膽”言論相比，其中東政策論述卻中規中矩，主要包括：加大空襲“伊斯蘭國”、推動阿拉伯盟國承擔更大責任、建立安全區、與俄羅斯合作，所有這些言論均未超出空中干預的範疇。在美國國內，空中干預政策有相當廣泛的共識，前段時間美國布魯金斯學會、大西洋理事會、美國進步中心分別撰寫了中東政策報告，均主張加大干預力度，但是都沒有突破空中干預的模式。
空中干預雖然可以最大限度減少美國的風險和成本，但卻把風險和代價留在了地面。而且空中干預政策產生了一些並不為美國所樂見的影響，比如，埃及、土耳其、以色列、沙特等盟友紛紛與美國拉開距離，或者自謀出路，或者轉向他國尋求幫助。比如，沙特自己出兵干預巴林局勢，自主調停葉門危機，自己“組團”空襲葉門（這又何嘗不是與美國的空中干預政策如出一轍）。過去幾年，美國的中東盟友均加大從俄羅斯、歐洲國家採購武器的力度，以減少對美國的過度依賴。伊朗、俄羅斯在中東的影響達到冷戰結束以來的最高點，美國一家獨大的局面正在變化。這些是美國實行空中干預政策必須付出的代價。
（本文發表於《世界知識》雜誌2017年第4期）
（責編：shuzi）